(Sentencia de la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 3 de diciembre de 2020).

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado, con fecha de 3 de diciembre del pasado año 2020, una sentencia (Sentencia nº 1667/2020, recurso 8332/2019. Ponente: Wenceslao F. Olea Godoy) de enorme trascendencia al fijar una novedosa doctrina en relación a la exigencia de la terminación formal de los procedimientos administrativos con efectos desfavorables iniciados de oficio, concretamente, nos referimos aquí a un procedimiento administrativos de carácter sancionador.

La Sentencia casa otra dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (Sentencia 393/2019, Recurso de apelación 85/2019), la cual, a su vez, confirmaba en apelación la dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Palma.

En síntesis, el objeto litigioso del caso enjuiciado se centra en la impugnación de una sanción pecuniaria por comisión de una concreta infracción urbanística.

El interés del debate doctrinal estriba en que el Ayuntamiento competente reinicia, sin solución de continuidad, el expediente disciplinario – por el que acaba imponiendo la sanción recurrida –, sin haber terminado formalmente mediante resolución expresa, un previo expediente que instruía con idénticos hechos, objeto y sujeto. La realidad es que dicho expediente había perecido por el transcurso del año, sin haberse resuelto formalmente por la Administración, es decir, sin haberlo declarado caducado.

La cuestión en que se centra la casación se refiere por tanto a la institución de la caducidad de los procedimientos administrativos iniciados de oficio, y en especial, a los procedimientos de naturaleza sancionadora.

En atención al caso que nos ocupa, la parte recurrente invoca los artículos 21.1 y 25 de la Ley 39/2015, reguladora del procedimiento administrativo común, los cuales prescriben que la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación, haciendo especial énfasis, el artículo 25, en cuanto a esta obligación, en lo que respecta a los procedimientos de oficio con efectos desfavorables.

Sentencia nuestro Alto Tribunal que, en tanto no se haya dictado la resolución expresa declarando la terminación del procedimiento por caducidad, el procedimiento en que se ejerciten potestades de gravamen ha de considerarse vigente, por más que hubiese transcurrido el plazo de caducidad. Ello así pues no es el mero trascurso del plazo el que genera la terminación del procedimiento, sino la resolución que así lo ordena.

Por tanto, no hay caducidad automática, sino que ésta se debe declarar. Si no hay un acto formal que separe ambos procedimientos, archivando uno e incoando otro, se produce una duplicidad que es inadmisible y contradictoria, pues no siendo así, la Administración estaría obviando toda la normativa sobre plazos que impone el legislador para la tramitación de dichos procedimientos, burlándose así, toda la regulación y la propia finalidad, de la institución de la caducidad.

La sentencia previa dictada por el Tribunal Superior de Justicia de las Baleares le atribuyó al incumplimiento el carácter de meramente formal o irregularidad no invalidante.

Sin embargo, el Tribunal Supremo concluye que la fijación de un plazo de caducidad para la instrucción y terminación de los procedimientos «de gravamen», y en especial, de los sancionadores, es una garantía legalmente consagrada.

Indica la Sentencia que permitir soslayar la exigencia legal de terminar correctamente el procedimiento y permitir ir reiniciándolo sin más, supone dejar sin virtualidad práctica una garantía tan importante como la señalada, más aún cuando el artículo 25 LPAC anuda la importante consecuencia que prescribe el artículo 95 de la misma norma Rituaria, que señala que la caducidad no produce por sí sola la prescripción de la infracción pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

Si se permite reiniciar un procedimiento dentro de un mismo expediente, podría afirmarse que los trámites procedimentales han ido interrumpiendo dicha prescripción material, lo que no resulta posible si se termina como corresponde el procedimiento caducado, que es como nunca se hubiera tramitado.

Con lo que antecede, el Tribunal Supremo señala que, si bien es cierto que en el presente caso el recurrente tuvo oportunidad de hacer alegaciones y aportar prueba, la realidad es que la Administración competente estaba obligada a tramitar el procedimiento en la forma impuesta legalmente, situación que nunca se produjo. Motivo por el cual, el TS acuerda dejar sin efecto la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJIB, y pasa a estimar en todos sus extremos, el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente, anulando en consecuencia, la sanción recurrida.

En definitiva, la Administración no puede reiniciar un expediente sancionador si no resuelve mediante un acto declarativo expreso la caducidad del expediente anterior que venía tramitando.