La Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas 39/2015 prevé, por primera vez, en su artículo 70, el concepto de expediente administrativo definiéndolo como ‘’el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla’’.

Se considera que un expediente está completo cuando se ha aportado toda la documentación necesaria para impulsar el mismo.

La fecha en la que se entiende completo el expediente resulta esencial puesto que determina cuando empieza la tramitación del mismo y, por ende, el inicio del cómputo de plazos y la ley que le resulta de aplicación.

Es por ello que determinar cuándo se entiende completo el expediente administrativo se coloca como una cuestión fundamental.

Y es en relación a ello que se presenta la controversia relativa a si la necesidad de subsanar algún defecto en la presentación de documentos es asimilable a su falta de aportación y, consecuentemente, supone que el expediente no esté completo hasta su subsanación.

Si bien esta cuestión no es pacífica, la jurisprudencia se ha venido pronunciando a favor de considerar que la falta de subsanación no se asimila a la falta de presentación de documentos.

Esto es, la subsanación se constituye como un trámite de mejora de la solicitud, previsto en el artículo 68 de la LPACAP como un derecho del administrado para mejorar o precisar aquello ya presentado, que en nada puede asimilarse a una actitud omisiva donde no se aporta cierta documentación requerida.

En este punto la voluntad del administrado de aportar la documentación correcta, aunque se haya equivocado, adquiere relevancia, y así se pronuncia el Tribunal Supremo en su Sentencia 1689/2018 de 29 de noviembre de 2018:

<<[…] y, en esta misma línea, conduce también a permitir la subsanación de errores formales cuando en la instancia inicial sea deducible la voluntad de invocar el concreto mérito al que esté referida la subsanación, aunque el interesado la haya expresado de manera errónea y lo haya justificado de manera incompleta o insuficiente>>. 

Con ello establece que no es posible asimilar la firme voluntad de cumplir, aun cuando se haga con algún defecto, con la no presentación de documentación.

Asimismo, también resulta relevante cuál es el documento que presenta los defectos. En este sentido, si el documento que debe ser subsanado no es un elemento sustantivo del expediente administrativo, no puede considerarse que conlleve que el expediente esté incompleto.

En este sentido se pronuncia la Sentencia 2016/2021 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia donde en un supuesto donde se discute la posibilidad de conceder una licencia urbanística en base a cuál es la ley aplicable, expone:

<<No es meramente la ausencia de un documento que se deba subsanar, o de un trámite que deba cumplimentar el instructor del expediente, sino la ausencia de un presupuesto sustantivo que condiciona la posibilidad misma de conceder la licencia municipal>>.

Lo hasta aquí expuesto es ilustrativo de que la jurisprudencia se va pronunciando en el sentido de fijar que la subsanación de defectos no puede entenderse como la no aportación de documentos y que, por tanto, no supone que le expediente se haya presentado incompleto, adoptando este argumento más fuerza cuando los defectos los presentan documentos no sustantivos del expediente.

Lo hasta aquí expuesto es ilustrativo de que esta cuestión se ha ido despejando por los tribunales estableciendo que la presentación de documentación con deficiencias no es asimilable a la omisión de su presentación y que, en consecuencia, no conduce a que el expediente esté incompleto.

Ello sin perjuicio de las particularidades y casuística de cada procedimiento, debiéndose analizar caso por caso.