I.- Introducción

La Administración Pública al dictar un acto administrativo, puede hacerlo a favor o en contra del administrado, quién puede ver su pretensión admitida o denegada por el órgano administrativo competente encargado de tomar tal decisión. Si dicha pretensión es denegada, el administrado tiene derecho a defender sus intereses, por lo que podrá interponer el recurso pertinente (siempre que el acto emitido sea recurrible en vía administrativa) o iniciar en sede judicial un proceso contencioso-administrativo.

A la hora de defender sus intereses, el administrado se basará en los argumentos esgrimidos por la Administración a la hora de desestimar su pretensión, dicho en otras palabras, en la motivación del acto administrativo.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPA/2015) no contiene una definición que nos indique lo que ha de entenderse por motivación. El art. 35 LPA/2015 , bajo la rúbrica «motivación», establece los supuestos en los que es preciso cumplir con este requisito, señalando los actos administrativos que tienen que estar motivados. La motivación exige expresar, y hacerlo razonadamente, los motivos o razones que justifican la decisión adoptada.

Por lo tanto, tal motivación deviene de máxima importancia ya que su carencia limitaría la defensa del administrado tanto en vía administrativa como en vía judicial, dejándolo sin argumentos que oponer a la hora de elaborar el recurso correspondiente o para dar inicio a cualquier procedimiento contencioso-administrativo.

[roto lado=»left» texto=»La invalidez puede definirse como una “situación patológica del acto administrativo”, caracterizada por la falta o vicio de alguno de sus elementos»]

II.- Consecuencias de la falta de motivación

Antes de entrar en las consecuencias de la falta de motivación sería oportuno establecer algunas precisiones acerca de la invalidez de los actos administrativos y sus clases.

La invalidez puede definirse como una “situación patológica del acto administrativo”, caracterizada por la falta o vicio de alguno de sus elementos. Estos vicios pueden originar simplemente la nulidad relativa o anulabilidad del acto administrativo, figura contemplada en el art.48 de la LPA 39/2015, que curaría el transcurso del tiempo o la subsanación de sus defectos; mientras que otros vicios estarían aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, figura contemplada en el art.47 de la LPA 39/2015, lo que conduciría inevitablemente a la anulación del acto administrativo. Además de esas dos categorías de invalidez, la Ley encuadra una tercera, la irregularidad no invalidante, aquejada de vicios menores y que por tratarse de una simple infracción de tipo formal y no real o material es susceptible de subsanación tanto en vía administrativa previa como por los propios trámites del proceso judicial.

Volviendo a la temática que nos ocupa, un acto administrativo huérfano de motivación puede incurrir como regla general en un vicio de anulabilidad o en una mera irregularidad no invalidante. “El deslinde de ambos supuestos ha de hacerse atendiendo a un criterio que tiene dos manifestaciones: a) desde el punto de vista subjetivo, y dado que el procedimiento administrativo tienen una función de garantía del administrado, habrá que indagar si realmente ha existido o no indefensión; b) en el aspecto objetivo, y puesto que el proceso tiene por objeto determinar si el acto impugnado se ajusta o no a Derecho, será preciso verificar si se cuenta o no con los datos necesarios para llegar a la conclusión indicada”. (STS 31 de diciembre de 1998)

Entonces, la ausencia de motivación sería constitutiva de anulabilidad si el administrado se ha visto imposibilitado a la hora de conocer las razones que han conducido a la Administración a dictar el acto en cuestión, lo que, como se ha dicho más arriba, podría generar indefensión; o de una mera irregularidad no invalidante, confirmándose en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Por ello, resulta primordial determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, con la finalidad que exige la motivación de los actos administrativos, es decir, si el administrado ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración. Solo tras esa indagación podrá valorarse si concurre o no la indefensión referida en el art.48.2 LPA 39/2015, “cuya exigencia es necesaria para incurrir en el vicio de invalidez señalado” (STS 13 de febrero de 1992 y de 15 de enero de 2009).

Corolario de lo anterior, la insuficiencia de motivación del acto administrativo dará lugar a su invalidez cuando carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o produzca indefensión de los administrados (art.48.2 LPA 39/2015). De no ser así, la Administración podrá subsanar estos defectos sin necesidad de anular el acto viciado, mientras que el acto motivado arbitrariamente será anulado en todo caso por infracción del artículo 9 CE. Todo esto, siempre contando que no se den ninguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en el art. 47 LPA 39/2015, tales como son la omisión total y absoluta de la práctica de los trámites administrativos esenciales (art.47.1.e LPA 39/2015) o los actos que imponen sanciones administrativas que lesionan derechos y libertades fundamentales, pudiendo producir la indefensión prevista en el art.24.1 CE (art.47.1.a LPA 39/2015).

III.- Motivación “in aliunde”

La motivación puede contenerse en el propio acto, mediante “una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho” (art.35.1 LPA/2015) ,o bien podemos encontrarnos ante una motivación denominada doctrinalmente “in aliunde”, consistente en fundamentar el sentido de un acto administrativo sobre informes, dictámenes o documentos técnicos obrantes en el expediente administrativo y cuyo fundamento legal se encuentra en el art.88.6 LPA 39/2015, conforme al cual: “6. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.”

[roto lado=»right» texto=»Si tales informes constan en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo, la motivación “in aliunde” satisface las exigencias»]

El Tribunal Supremo considera igualmente válida esta forma de motivación, y así cabe citar la STS de 11 de febrero de 2011 (recurso no 161/2009): “Siguiendo con la exigencias propias de la motivación, debemos añadir que la motivación puede contenerse en el propio acto, o bien puede realizarse por referencia a informes o dictámenes, ex artículo 89.5 de la Ley 30/1992, cuando se incorporen al texto de la misma. Ahora bien, esta exigencia de la incorporación de los informes, contenida en el mentado artículo 89.5 “in fine”, ha sido matizada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo –Sentencias de 21 de noviembre de 2005, 12 de julio de 2004, 7 de julio de 2003, 16 de abril de 2001 y 14 de marzo de 2000– en el sentido de considerar que si tales informes constan en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo, la motivación mediante esta técnica “in aliunde” satisface las exigencias de la motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación de lo decidido por la Administración”.

De la doctrina expuesta anteriormente, podemos extraer los dos requisitos necesarios para que la modalidad de motivación por remisión o “in aliunde” cumpla las exigencias requeridas en los actos administrativos y no incurra en ningún tipo de vicio invalidante o en alguna irregularidad no invalidante:

• Se permita el acceso al expediente administrativo con carácter previo a la interposición de cualquier reclamación, evitando, así, la indefensión real y material del administrado.

• La resolución administrativa asume como motivación el contenido de los informes técnicos obrantes en el expediente administrativo al que tuvo acceso el administrado.

Y es que la Jurisprudencia, al examinar la motivación de los actos administrativos, no los aísla, sino que los pone en interrelación con el conjunto que integran los expedientes, a los que atribuye la condición de unidad orgánica. Lo importante es que el acto no aparezca desprovisto de razones suficientes para ser dictado, que éstas se expresen y exterioricen por la Administración y que el destinatario del mismo tenga acceso a ellas.

Por Antonio Aguareles Pomar, graduado en formación práctica en Bufete Buades.