Informes técnicos de la administración y su valor como prueba o dictamen pericial en sede jurisdiccional
Comentario a la luz de las sentencias de la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de 17 de febrero de 2022 y de 21 de febrero de 2023.
Dos recientes sentencias del Tribunal Supremo han perfilado una cuestión que no ha sido objeto de tratamiento normativo, siendo escaso su análisis jurisprudencial a pesar de su indudable trascendencia práctica.
Nos referimos a la determinación del valor probatorio de los informes que los técnicos al servicio de la propia Administración emiten durante la tramitación del procedimiento administrativo y que sirven de motivación in aliunde de las resoluciones administrativas. Informes a los que se les pretende dar el carácter de dictámenes o pruebas periciales sobre una cuestión relevante dentro de la controversia.
Las dos sentencias referidas resuelven litigios muy dispares. Una, enjuicia la denegación por parte del Ministerio de Cultura de autorización para permitir la salida del país, de manera temporal, un cuadro del pintor Joaquín Sorolla. Denegación motivada con base en los informes de los propios expertos del departamento ministerial.
La otra, enjuicia la valoración de un inmueble al objeto de determinar la base imponible en el devengo del impuesto de transmisiones. Tasación que es preparada por funcionarios de la correspondiente agencia tributaria.
La primera de las citadas sentencias (STS 202/2022, de 17 de febrero)1 fija abiertamente la doctrina de que los informes de los técnicos especialistas de la Administración, que han servido al órgano administrativo competente para resolver un procedimiento en el ejercicio de sus potestades, deben considerarse, al llegar al ámbito judicial la revisión del acto administrativo resultante de la tramitación del expediente gubernativo, verdaderos dictámenes periciales de parte, y que por tal motivo no gozan de prevalencia sobre los dictámenes periciales externos en el proceso jurisdiccional contencioso administrativo que se sustancie.
En tal sentido, colige la sentencia, que tales informes técnicos han de ser valorados por el órgano judicial en igualdad de trato que los informes periciales de parte, entendiendo que la sentencia recurrida «no ha observado la exigencia establecida en el art. 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de valorar los dictámenes periciales según las reglas de la sana crítica», de ahí que case la sentencia retrotrayendo las actuaciones a la instancia, a fin de que la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con práctica de diligencias finales si lo estima pertinente, dicte nueva sentencia.
La segunda de las sentencias (STS 207/2023, de 21 de febrero)2 siguiendo en la línea de la anterior, abunda en esa tesis e insiste en que los dictámenes de los peritos de la Administración en los procedimientos administrativos no gozan de presunción de certeza en el ámbito judicial, fundando tal afirmación en dos aspectos muy relevantes: (a) en el hecho de que el técnico de la Administración actuario en el expediente administrativo no es un tercero independiente, sino que en sede judicial para a ser perito de parte, pues tal es la condición procesal de la Administración, que es la parte demandada; (b) apunta la circunstancia de que los informes técnicos administrativos no han sido objeto de contradicción en la vía administrativa.
Pero el análisis no concluye en lo señalado, sino que, yendo más allá, la sentencia referida afirma que el dictamen de peritos administrativos realizado en vía administrativa, carece de todo valor como prueba pericial si no se funda en especiales criterios de experiencia o destreza. No es suficiente que un informe esté suscrito por funcionarios de los servicios técnicos propios de la Administración, sino que el informe técnico ha de tener una especial sustantividad. En definitiva, dice textualmente la sentencia, no lo ha de haber preparado cualquiera.
La trascendencia de la doctrina apuntada por las dos sentencias es sumamente importante. En la práctica, es regla general que los instructores y funcionarios responsables en la tramitación de expedientes administrativos dan una presunción de total certeza a los informes que le reportan los servicios técnicos del departamento o negociado en que están adscritos, y en tal sentido, desatiendan abiertamente los informes contradictorios que los administrados exponen en el momento procedimental que sea.
Cuando la cuestión llega al ámbito judicial, el órgano judicial conocedor de la controversia no queda, en absoluto, vinculado por una supuesta presunción de veracidad de esos informes técnicos administrativos, sino al contrario son abiertamente cuestionables, pues tales informes administrativos no dejan de ser informes de una de las partes del proceso.
En definitiva, a nadie ha de sorprender la postura sostenida en las sentencias comentadas, ya que lo contrario, es decir, admitir que los funcionarios de la Administración que asumen la condición de peritos públicos tienen mejor destreza que los particulares por el sólo hecho de pertenecer a una entidad pública, haría completamente inviable cualquier forma de oposición a actuaciones administrativas fundamentadas en cuestiones técnicas.
Si acaso, lo contrario, su adscripción a la Administración actuaria, unido a su intervención en el procedimiento administrativo previo que es objeto de revisión en sede jurisdiccional, permite afirmar que existe una suerte de contaminación derivada de esa intervención previa y un entendible interés en que la resolución recaída en sede administrativa sea confirmada por los tribunales, no en vano ha tenido una intervención, en la mayoría de los casos relevante, en el procedimiento administrativo y es entendible ese interés en que se confirmen sus tesis. Y es muy clara la primera sentencia comentada cuando afirma:Cuando la cuestión llega al ámbito judicial, el órgano judicial conocedor de la controversia no queda, en absoluto, vinculado por una supuesta presunción de veracidad de esos informes técnicos administrativos, sino al contrario son abiertamente cuestionables, pues tales informes administrativos no dejan de ser informes de una de las partes del proceso.
En definitiva, a nadie ha de sorprender la postura sostenida en las sentencias comentadas, ya que lo contrario, es decir, admitir que los funcionarios de la Administración que asumen la condición de peritos públicos tienen mejor destreza que los particulares por el sólo hecho de pertenecer a una entidad pública, haría completamente inviable cualquier forma de oposición a actuaciones administrativas fundamentadas en cuestiones técnicas.
Si acaso, lo contrario, su adscripción a la Administración actuaria, unido a su intervención en el procedimiento administrativo previo que es objeto de revisión en sede jurisdiccional, permite afirmar que existe una suerte de contaminación derivada de esa intervención previa y un entendible interés en que la resolución recaída en sede administrativa sea confirmada por los tribunales, no en vano ha tenido una intervención, en la mayoría de los casos relevante, en el procedimiento administrativo y es entendible ese interés en que se confirmen sus tesis. Y es muy clara la primera sentencia comentada cuando afirma:
«Tampoco cabe ampararse en que la sentencia impugnada realiza una valoración de conjunto del material probatorio; y ello porque, si bien los dictámenes periciales no son prueba legal y pueden ser contrarrestados neutralizados por otras pruebas, es necesario examinarlos críticamente, sin otorgar automáticamente mayor fuerza a algunos de ellos por el solo hecho de provenir de la Administración».
Un sistema de garantías exige que en la controversia jurisdiccional, las posiciones de las partes enfrentadas sean lo más equilibradas que el proceso permita; con ello no se desposee a la Administraciones Públicas de los privilegios, prerrogativas o ventajas que la propia norma les otorga; pero ello no debe penalizar el principio de igualdad de armas que debe regir en la contienda jurisdiccional y, en ese sentido, que no haya dictámenes de primera (los de la Administracion concernida) y de segunda (los aportados o practicados a instancias del administrado) nos parece un reconocimiento de ese principio y una apuesta clara por la independencia de la función jurisdiccional y de la tutela efectiva.
